能够安放乡愁的城镇化,城乡不再二元对立,小城市不再是大城市的附庸,必然是以人为本

中央城镇化工作会议12月12日至13日在北京举行。会议提出,城镇建设,要实事求是确定城市定位,科学规划和务实行动,避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”,这句源自中央文件中的文艺表达,无疑是这次城镇化工作会议中一个重要亮点。近年来,快速的城镇化节奏,已经让很多人失去了乡愁,“回不去的故乡”恰恰成为很多人的共同“乡愁”。这种文艺表达,看似温情脉脉,实质上又尖锐指出了过去城镇化,摧毁“乡愁”的弊端。

以往的城镇化发展之所以埋葬了乡愁,主要在于等级化的城市管理体制和以权力意志为中心的发展模式,不仅制造了“污染加剧,城市规划不持续,功能分区紊乱,拥堵”等大城市病,更在于,它是建立在乡村与城市,小城市与大城市之间的对立,和靠资源过度聚集来拉动城市发展的模式之上,背离了普惠式的城市发展方向。

所谓新型城镇化,最重要的是要跳出以往那种片面靠权力意志推动和高资源投入的城镇化思路。它主要表现在两个方面,一是,城市硬件设施提升、土地面积扩充先于人的城市化；二是,城市发展不等于大拆大建。报告提出,全面放开建制镇和小城市落户限制,一方面,它是公共服务均等化的一个重要条件；另一方面,以制度改革为先,打破以往城镇化对于“人”的城市化的限制,这与以往的投资优先,而不注重公共服务的城市发展思路,反差鲜明。

以中小城市为重点和主导的新一轮城镇化,区别与以往的大城市发展思路,在具体落实上,仍需观念上的颠覆与变革。正如报告所提出的,实事求是确定城市的定位。这种定位,需要建立在“让人生活更美好”的基础上,挖掘地方资源,以地方的自然条件,资源禀赋为参考,确立城市的发展方向和城市规模,而不是反过来以权力意志打造城市版图。此外,探索城镇发展与乡村发展的连带性和互补性,也是必不可少的发展路径。总之,以中小城市为主导的城镇化,就不应该是片面追求高楼大厦、一味摊大饼,而应该是以公共服务为先导,构建宜居的城市风貌和城乡发展格局。

那么,城镇规划的延续性从哪里来?这里除了要打破以权力为主导的城市发展模式,更要注重发挥市场的基础性资源配置作用。因为,较之于行政力量的偶然性,市场塑造城市的力量要稳定得多。这方面,要求政府要从直接配置资源的参与者,转身为以政策体制改革为主的投融资环境创造者。从宏观角度来看,继续释放制度红利对于城镇化发展的供给,亦必不可少。如户籍制度,土地制度,以及城市管理体制和中央与地方事权制度的改革,等等。

一千个城镇应该有一千个不同的城镇化发展模式。但能够安放乡愁的城镇化,必然是城市与农村不再是二元对立,小城市不再是大城市的附庸,以人为本的城镇化。